三、深化应对五大挑战
虽然“营改增”取得了超预期成效，但“营改增”深化改革仍需破解诸多难题，应对包括财政、税收、体制、管理和机构在内的诸多挑战。
控制财政风险。作为结构性减税，服务业“营改增”带来税负，虽然有增有减，但总体是减税的。对于“营改增”减税应该说决策者在改革前已有充分估计和考虑，但问题是“营改增”实际减税已远大于预期。2012年，12个试点地区“营改增”实际减税426.3亿元，2013年全年减税会增加到1200亿元，如果按完整年份计算，全国“1+6”行业试点减税估计不低于1600亿元，如果按“1+6”行业缴纳营业税仅占营业税总额1/3左右，全行业“营改增”减税就更为可观，应该说减税结果远超预期。由于受国际金融危机冲击和国内经济结构调整影响，2012年以来我国税收增长率出现了大幅度下滑，由2011年的22.6%降为2012年的12.1%，2013年第一季度进一步降为6%。事实上减税不仅来自于“营改增”，来自于经济性、政策性和制度性三大因素交汇减税风险，将考验财政承受力。其中：经济性减税是指经济受内外因素影响导致税收增长乏力；制度性因素是指当经济膨胀时税收会加速度增长，而经济下滑时税收增速也可能会加速度下滑；而政策性因素是指在“营改增”时对税负增加企业给予财政补贴引发的财政支出增加压力。应对减税压力，除了财政结构性调整，如对资源、环境、财产适度增税，以及增加债务外，主要还是要通过节约财政支出来破解消化。3月10日，国务院常务会议已明确指出要做好财政过紧日子的考虑，为推进“营改增”创造条件。
规范税收制度。我国现行“营改增”，由于以不增加试点企业税负为基本原则，考虑到服务业总体进项抵扣较少，减免优惠较多特点，因此制度设计具有不同于工商业增值税特点。主要是税率低，减免多和差额征税。制度设计虽然适应服务企业目前实际，但从长远发展来看，需要在逐步扩大增值税行业范围基础上，统一和规范增值税制度。从世界各国增值税发展来看，已基本形成了两种模式类型：第一类是以欧盟VAT（增值税）为代表的传统增值税模式，其基本特征是征收范围虽覆盖产品与服务，但税制复杂，税率较高，减免较多；第二类是以澳大利亚和新西兰GST（货物劳务税）为代表的现代增值税模式，其基本特征是征税面宽、税率而单一，减税较少，制度简化，更趋中性。我国“营改增”未来目标模式应是向征税范围尽可能宽泛，税率较低、优惠较少、制度简化，税收中性的现代增值税目标和模式方向发展和转变。
调整财政体制。“营改增”是一项重大制度变革，不但涉及国家与企业，同时涉及中央与地方，需要有相应改革措施配套，才能使改革顺利推进，取得预期效果。从中央与地方财政关系分析，由于营业税和增值税在中央与地方之间不同分享比例和征管方式，在“营改增”时为减少对地方财政利益冲击，采取了“一税两制，维持现行一体制”的财政体制，即服务业“营改增”后收入仍归地方。但一个税种两种制度，除了在税制上不是很规范以外，在征收管理上可能会引发一些矛盾和问题。由“一税两制，维持现行体制”，向“统一税制，调整分享比例”的转型是一种简单易行的选择。所谓“统一税制，调整分享比例”，是指在将服务业营业税改为增值税后，不区分增值税收入的行业来源，统一纳入中央与地方共享税，并在中央与地方政府之间重新调整和设定分享比例。而复杂改革将会涉及重构分税制体制，以及重建地方税体系。
