即将全面推进的新一轮财税体制改革,距离上一次调整中央地方财政关系的分税制改革,已经过去整整20年。
1994年分税制实施后,由于收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种,都列为中央固定收入或中央与地方共享收入,而留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。中央财政得到了极大的充足,地方政府却在继续维持以前支出的同时,面临着财政情况不断恶化的局面,其财政收入占整个财政收入的比重也在逐年下降。
赵云旗说,“中国本身税种就少,五级政府划分了十几个税种,主要的税种首先中央留下了,次要的省里留下了,其他的零散的留给市县里面。这种税种的划分在当时它有一个主导思想就是主要税种的上收。”
同时,由于划分财政收入时,没有将中央和地方的事权同步进行解决,地方政府在行使事权时时常捉襟见肘。当地方政府的财政收入不足以实现财政支出的时候,一般利用三种途径来弥补:向下摊派收费、扩大预算外收入和非预算收入、借债等,从而造成了地方预算外和非预算收入的迅速增长。
国家行政学院教授冯俏彬告诉经济观察报,由于地方的事权不明晰,中央和地方的财政账根本无法算清楚。中央认为自己每年支出的资金很少,大部分都转移支付和税收返还下去了,但地方政府根本不认可专项转移支付是地方的资金,因为地方政府不仅需要跑部钱进,而且还要配套资金。
在中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇看来,新一轮财税改革,就是要完成1994年分税制没有完成的任务,处理好现在各级政府和部门间的财政关系,以适应国家治理现代化的要求,这些关系包括各级政府以及政府各部门之间,不仅要改掉以前的“诸侯经济”,也要改掉现在的“王爷经济”。